發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，一方面要加強“硬件”基礎設施建設，另一方面要提高“軟件”科技和管理水平。在“硬件”基礎設施建設方面，農(nóng)田水利建設是關鍵。由于事關國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，農(nóng)田水利建設不僅僅是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“事務”，更是國家和政府的“事務”。特別是在農(nóng)村稅費改革以及大量農(nóng)村勞動力轉移出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新的歷史背景下，重新思考農(nóng)田水利建設各方面應該承擔的責任，制定實施符合中國實際的政策措施，深入推動農(nóng)田水利建設，是影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的重大問題。
一、財政支持農(nóng)田水利建設政策的回顧
新中國成立以后，我國農(nóng)田水利建設大體經(jīng)歷了三個階段。第一個階段，新中國成立到1980年。這一階段，農(nóng)田水利建設主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織動員農(nóng)民投工投勞興修農(nóng)田水利，國家給予適當補助。這一階段，盡管農(nóng)田水利建設標準不高，但農(nóng)田水利工程體系初步形成，為糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定了一定的基礎。第二階段，1980—2004年。這一階段，有兩個重要因素直接影響農(nóng)田水利建設。一是1980年實行財政包干體制。農(nóng)田水利被視作地方政府事權，相應的財政支出也包干到地方，中央財政不再安排農(nóng)田水利建設支出。盡管包干到地方，但由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，加上地方財力有限，包干到地方以后，農(nóng)田水利建設支出沒有明顯增加。二是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度以后，保留了“義務工”和“積累工”，在一定程度上支撐了農(nóng)田水利建設，但力度與過去相比，明顯減弱。20世紀90年代后期，為了增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，中央財政先后設立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（通過開征耕地占用稅設立，后改為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金，由預算直接安排）和糧食自給工程專項資金（其中一部分用于支持農(nóng)田水利建設）。與此同時，每年冬春興修農(nóng)田水利由政府發(fā)動組織，主要依靠農(nóng)民和農(nóng)村集體組織進行。這一階段，農(nóng)田水利失修、老化的情況比較嚴重，一些地方農(nóng)田水利工程體系遭到損壞。第三階段，2005年至今。這一階段，積極發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高糧食和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟發(fā)展的首要任務，農(nóng)田水利建設明顯加強。主要表現(xiàn)在：一是中央連續(xù)發(fā)布9個中央一號文件，對加強農(nóng)田水利建設提出了明確的要求，并相繼出臺了一系列政策措施。二是中央財政恢復設立小型農(nóng)田水利建設專項資金，不斷加大投入力度。與此同時，中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金、中央基本建設投資、中央財政“一事一議”獎補資金等不斷調整投入結構，增加對農(nóng)田水利建設的投入。地方各級財政用于農(nóng)田水利建設的投入也在不斷增加。三是農(nóng)田水利建設機制發(fā)生變化。實施小型農(nóng)田水利建設重點縣模式，改變過去分散、零星的做法，集中資金，連片治理，發(fā)揮農(nóng)田水利建設規(guī)模效益；大中型灌區(qū)改造與田間工程建設并舉，高效節(jié)水灌溉、山丘區(qū)“五小”水利建設、農(nóng)村河塘清淤、農(nóng)業(yè)水價綜合改革納入綜合治理范圍�？梢哉f，這一時期，財政支持農(nóng)田水利建設政策體系逐步完善，農(nóng)田水利建設進入一個新的階段。
（一）農(nóng)田水利建設定位清晰化。中央始終把加強農(nóng)田水利建設作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項重要舉措來抓，對農(nóng)田水利建設的認識在實踐中不斷深化，對農(nóng)田水利建設的定位在探索中逐步清晰。2008年中央一號文件提出，“加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設是強化農(nóng)業(yè)基礎的緊迫任務”，要求把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎設施建設的重點。2011年中央一號文件和中央水利工作會議進一步明確，“農(nóng)田水利建設滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷”，并將加強農(nóng)田水利建設放在新時期水利改革發(fā)展六項重點任務的首位。這一定位有兩層含義：一方面，要求把農(nóng)田水利建設作為水利發(fā)展的重點領域，表明了突出加強薄弱環(huán)節(jié)建設的重要性和緊迫性；另一方面，要求把農(nóng)田水利建設作為水利投入的優(yōu)先環(huán)節(jié)，為調整財政支農(nóng)投入結構、優(yōu)化公共財政資源配置指明了方向。
（二）農(nóng)田水利投入渠道多元化。農(nóng)田水利建設來源單一、政府投入不足的不利局面得到明顯扭轉，多元化投入格局初步形成。一是開辟多項新的籌資渠道。從2005年起，中央和省級財政先后設立小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金，著力解決農(nóng)田水利建設“最后一公里”問題，并要求土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設用地有償使用費，要結合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設。2008年，明確耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”，重點加強農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設。2011年，出臺“提取土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設”政策，并要求強化中央和省級統(tǒng)籌，解決土地出讓收益分布與農(nóng)田水利建設資金需求不匹配的問題。二是投入力度不斷加大。大幅度增加各級財政農(nóng)田水利專項資金規(guī)模；預算內經(jīng)常性固定資產(chǎn)投資和國債資金增加安排小型農(nóng)田水利基礎設施建設項目，并把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)加大中型灌區(qū)骨干工程和大中型灌區(qū)田間節(jié)水改造投入。2012年，中央財政各種渠道用于農(nóng)田水利建設的資金超過1110億元。三是完善相關支持引導政策。綜合運用財政和貨幣政策，引導和鼓勵金融機構進一步增加農(nóng)田水利建設的信貸資金；建立“一事一議”財政獎補機制，調動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性；設立節(jié)水灌溉設備購置補貼并擴大范圍，完善節(jié)水灌溉設備稅收優(yōu)惠政策，支持節(jié)水灌溉技術和設備推廣應用；對農(nóng)業(yè)灌排用電給予優(yōu)惠，降低農(nóng)業(yè)用水成本。
（三）農(nóng)田水利支持政策系統(tǒng)化。不斷調整和完善農(nóng)田水利支持政策，政策空白點越來越少，政策覆蓋面越來越大。一是工程類型更加豐富。灌區(qū)骨干工程、提引水設施、水源工程、末級渠系、“五小水利”工程、農(nóng)村河塘等各類農(nóng)田水利設施，均有支持政策和資金來源。二是支持環(huán)節(jié)更加全面。在支持工程設施等“硬件”建設的同時，把農(nóng)業(yè)灌排工程運行維護、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、基層水利服務體系建設等“軟件”建設納入支持范圍。在搞好大中型農(nóng)田水利建設的同時，把加強小型農(nóng)田水利設施建設擺在突出位置。三是項目布局更加科學。堅持分類指導、因地制宜的原則，在北方干旱半干旱地區(qū)重點發(fā)展管灌、噴灌和微灌等高效節(jié)水灌溉，在山丘區(qū)重點發(fā)展“五小水利”工程，在長江中下游平原、淮河以及珠江流域等水稻主產(chǎn)區(qū)重點進行渠系工程配套改造，在牧區(qū)重點建設高效節(jié)水灌溉飼草料地，在河網(wǎng)地區(qū)重點實施農(nóng)村河塘清淤整治，形成了各具特色、高效優(yōu)質的項目布局。四是受益范圍更加廣泛。以糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)大縣為重點，實施新增千億斤糧食生產(chǎn)能力項目、小型農(nóng)田水利重點縣建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設等重大項目，并逐步由重點推進向全面覆蓋轉變，實現(xiàn)廣泛受益。截至目前，已建和在建小型農(nóng)田水利重點縣1650個，已基本覆蓋農(nóng)業(yè)大縣并向牧區(qū)大縣延伸；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)擴大到全國2013個縣（市、區(qū)、旗）和217個國有農(nóng)（牧、林）場，進行節(jié)水配套改造的中型灌區(qū)達到479個；土地整治項目也在全國范圍全面展開。
二、調整完善財政支持農(nóng)田水利建設政策的基本取向
面對上述新形勢、新問題，要采取改革創(chuàng)新的辦法，明確政策目標、調整政策取向，完善政策措施，逐步推動問題解決。
（一）加強財政支持農(nóng)田水利建設政策的頂層設計。根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、“四化同步”協(xié)調發(fā)展的總體要求，把加強農(nóng)田水利建設放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出位置統(tǒng)籌考慮。圍繞水利改革發(fā)展總體目標和高標準農(nóng)田建設要求，科學合理確定農(nóng)田水利建設中長期目標；進一步改革和完善農(nóng)田水利建設管理體制，明確事權劃分和主體責任，建立健全農(nóng)田水利建設投融資體制；突出農(nóng)田水利建設重點，完善財政支持方式；深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革和產(chǎn)權制度改革，建立健全農(nóng)田水利設施資產(chǎn)管理和運行管護機制，確保農(nóng)田水利設施持續(xù)發(fā)揮作用。
（二）明確農(nóng)田水利建設責任主體。農(nóng)田水利建設事關國家糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在家庭承包經(jīng)營制度安排下，又涉及數(shù)億農(nóng)戶的生計。因此，農(nóng)田水利建設既是農(nóng)民的責任，又是政府責任。在不同的層次和領域承擔的責任有所區(qū)別。一要明確投入主體。在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟條件下和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)�；A上，政府“要糧”與農(nóng)民“要錢”目標不一致，單純依靠農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大規(guī)模投入農(nóng)田水利建設既不現(xiàn)實，也不合理，因此，政府需要承擔更多的投入責任。農(nóng)田水利建設投入應逐步形成政府、農(nóng)民（或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織）、社會組織等多主體格局，堅持“政府主導、農(nóng)民自主參與”的原則，政府特別是公共財政要承擔更多的投入責任，要采取有效措施引導激勵農(nóng)民籌資投勞。同時，要強調和落實地方各級政府的農(nóng)田水利投入責任，處理好中央與地方政府的投入關系，形成中央與地方、政府與農(nóng)民和社會其他方面力量共同推動農(nóng)田水利建設的格局。二要明確建設主體。改變政府“包辦”的做法，強化基層政府組織發(fā)動、技術指導、資金監(jiān)管的職責，逐步使農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和社會其他方面力量成為農(nóng)田水利建設主體。所有建設項目都要充分尊重農(nóng)民的意愿，鼓勵引導受益農(nóng)民通過籌資投勞、質量監(jiān)督、工地務工等多種形式參與農(nóng)田水利建設。三要明確管護主體。按照分類管理的原則，將點多面廣、受益范圍明確的小型農(nóng)田水利設施交給農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民專業(yè)合作組織管理，將涉及公共安全、公益性強、管理難度大的大中型農(nóng)田水利設施交由基層水利服務機構管理。
（三）健全農(nóng)田水利建設投融資機制。進一步拓寬投入渠道，建立以政府資金為主導的多元化農(nóng)田水利建設投融資機制。一是繼續(xù)加大公共財政對農(nóng)田水利的投入力度。通過公共財政預算，以及水利建設基金、水利規(guī)費、土地出讓收益等政府性基金，較大幅度地增加公共財政用于農(nóng)田水利建設的投入。二是統(tǒng)籌整合資金增加對農(nóng)田水利建設的投入。建立統(tǒng)籌整合資金支持高標準農(nóng)田有效機制，明確和加強部門分工職責，集中資金，連片推進，按照統(tǒng)一的建設標準和要求，實施農(nóng)田水利和高標準農(nóng)田建設。三是鼓勵農(nóng)民、金融資本和其他社會資本增加對農(nóng)田水利建設的投入。采取提高補助比例、民辦公助、以獎代補、先建后補、明晰產(chǎn)權等方式，增強農(nóng)民對農(nóng)田水利建設的效益預期，激勵農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設；采取貼息、拓寬還款來源、規(guī)范融資平臺、提高投資預期等方式，鼓勵金融資本、社會資本投入農(nóng)田水利建設。
（四）完善農(nóng)田水利建設財政支持方式。改變政府包辦和上級主管部門直接審批項目，“一竿子插到底”的做法。一是進一步下放審批權限。除特別重大項目外，農(nóng)田水利建設項目原則上交由地方審批特別是縣一級審批，尤其是點多面廣的田間工程項目，要堅決把項目審批權限下放到基層，既有利于調動地方積極性，增強項目安排的科學性，又有利于加快項目建設進度，為縣級統(tǒng)籌整合資金創(chuàng)造條件。二是加強與農(nóng)民專業(yè)合作組織對接。加大對農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的政策支持，支持符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作組織自主申報和實施農(nóng)田水利建設項目，政府有關部門側重發(fā)揮項目規(guī)劃設計，技術指導服務等職能。推行“先建機制、后建工程”的做法，將落實管護責任作為項目申報的前提條件，項目驗收合格后，及時辦理產(chǎn)權移交手續(xù)。三是強化對農(nóng)田水利建設資金的監(jiān)管。在下放審批權限的同時，要根據(jù)風險下移的實際，切實采取健全管理制度、強化監(jiān)管機制等有效措施，加強農(nóng)田水利建設資金的監(jiān)管，確保資金使用安全有效。
（五）突出農(nóng)田水利建設財政支持重點。在現(xiàn)階段，建設需求和財力可能始終是一對矛盾，因此，必須突出支持重點，優(yōu)先扶持關鍵環(huán)節(jié)和重要領域。一是突出支持高標準農(nóng)田建設和高效節(jié)水灌溉。在糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，要圍繞高標準農(nóng)田建設，推進灌區(qū)改造配套和提高田間工程建設標準，完善農(nóng)田灌排系統(tǒng)，真正做到“旱能灌、澇能排”。在干旱區(qū)半干旱地區(qū)，突出支持噴灌、滴灌、管灌等高效節(jié)水灌溉技術的推廣應用。堅持把推廣節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓，以“三北”地區(qū)為重點，突出發(fā)展高效節(jié)水灌溉，在確保農(nóng)業(yè)用水不增加的前提下，保障糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。二是突出支持建立農(nóng)田水利設施運行管護長效機制。區(qū)分工程類型，支持建立產(chǎn)權明晰、責任明確、管理規(guī)范的農(nóng)田水利設施運行管護長效機制，落實管護主體和責任。深化國有水利工程管理體制改革，足額落實維修養(yǎng)護經(jīng)費，繼續(xù)實施中央財政對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)縣級管理的國有公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費補助政策。支持小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權改革，因地制宜確定管護模式，落實從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金，支持小型農(nóng)田水利設施運行管護。進一步強化基層水利服務機構在農(nóng)田水利建設管理等方面的公益職能，將基層水利服務機構的人員經(jīng)費和公益性業(yè)務經(jīng)費納入縣級財政預算。三是突出支持完善農(nóng)業(yè)水價形成機制。深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，探索建立科學合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制，完善水價計收機制，加強量水設施建設，推廣用水定額管理制度，通過水價手段支撐農(nóng)田水利設施良性運行。
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