農(nóng)田水利制度的有效安排，不僅要考慮制度效率，更要關(guān)注中國的特殊國情。只有細(xì)致考察農(nóng)田水利制度安排的前提，才能構(gòu)建起中國特色的農(nóng)田水利制度。
稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利成為農(nóng)村公共物品問題研究的熱點。在討論農(nóng)田水利制度安排中，多數(shù)研究者側(cè)重于制度的效率而對制度的其他方面關(guān)注不夠。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，不同區(qū)域，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、作物類型存在很大差異，因而對水利有不同的需求。同時，中國也是一個人口大國，且農(nóng)村人口占據(jù)全國人口的大多數(shù)，農(nóng)田水利供給關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家的糧食安全。這就意味著，人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時不能僅僅局限于制度的效率，而必須將視野拓寬到中國的特殊國情中，在細(xì)致考察農(nóng)田水利基本前提的基礎(chǔ)上來構(gòu)建適合中國國情的農(nóng)田水利制度。
1、水資源分布不平衡
我國地處北半球亞歐大陸的東部，東南瀕臨太平洋，是世界上季風(fēng)最為顯著的國家之一。東南季風(fēng)和西南季風(fēng)以及西高東低的地形決定了我國的氣候具有夏秋濕潤多雨、冬季寒冷干燥，東南沿海地區(qū)多雨、西北地區(qū)干旱的基本特點。
與世界其他國家比較，我國的水資源大致有以下幾方面特點：第一、人均、畝均占有量少。我國人均占有水資源量為2220立方米（按1997年人口計算），相當(dāng)于世界人均占有量的1/4。按耕地面積計算，我國單位面積占有水資源量約為h㎡土地28500立方米（＝1900立方米/畝）。第二、地區(qū)分布與人口、土地、經(jīng)濟(jì)的布局不適應(yīng)。我國水資源量的地區(qū)分布大致呈現(xiàn)出自東南沿海向西北內(nèi)陸遞減的趨勢，而東南部、珠江、西南諸河流的耕地只分別占全國耕地的2.5%、6.7%、1.8%。北方黃河、淮河、海河的土地面積占全國的39.3％，但水資源僅占全國的7.5％。第三、逐月水量時間分配不均衡。降水集中在夏秋雨季，容易發(fā)洪水，而冬春季節(jié)則少雨，容易出現(xiàn)春旱。第四、歷年水量不穩(wěn)定。水量多的年份來水，與水量少的年份來水，有時可以相差10倍。而且并不是豐水、平水、枯水交替出現(xiàn)。在黃河的歷史上曾出現(xiàn)連續(xù)11年（1922－1932）的干旱，連續(xù)9年（1943－1951）的豐水。我國水資源分布的上述特點，既給水利資源的開發(fā)和利用帶來極大的困難，也構(gòu)成了不同區(qū)域水利建設(shè)和水利制度安排的自然前提。
2、農(nóng)田水利的系統(tǒng)性
為農(nóng)業(yè)服務(wù)的水利工程主要有蓄水工程（包括水庫、堰塘）、引水工程（包括有壩引水、無壩引水）、提水工程（即泵站工程）和機(jī)井。不同的水利工程通常是特定自然環(huán)境的產(chǎn)物，如南方多蓄水工程，北方多引水工程，山區(qū)多蓄水工程，平原多提水工程，南方多堰塘，北方多機(jī)井等等。雖然不同區(qū)域水利工程類型不同，但在同一區(qū)域中，不同的水利工程實際上是相互關(guān)聯(lián)的，因此，農(nóng)田水利的系統(tǒng)性并不僅僅是指單個水利工程構(gòu)成的灌溉系統(tǒng)，如泵站灌溉系統(tǒng)由進(jìn)水渠、泵房、輸水渠等組成，任何一部分的破損都將導(dǎo)致整個灌溉系統(tǒng)的崩潰，而且指同一區(qū)域內(nèi)不同水利工程之間所構(gòu)成的水利系統(tǒng)，維護(hù)這個系統(tǒng)是有效發(fā)揮不同水利工程效用的前提，尤其是在經(jīng)過人民公社時期，我國已經(jīng)建立起了相對完善的水利系統(tǒng)的背景下，如何維護(hù)這個系統(tǒng)極其重要。
以江漢平原的荊門市為例，至1985年，荊門區(qū)域初步形成了以漳河水庫為后盾，中小型水庫和電力提灌為骨干、小型堰塘為基礎(chǔ)，大、中、小結(jié)合，蓄、引、提相配合的灌溉供水體系，以堤防抗御外洪和水庫攔蓄抗御山洪的防洪體系，以沿江濱湖涵閘，泵站為主的排澇體系。這三大體系的有機(jī)結(jié)合，使全市的有效灌溉面積達(dá)到140萬畝，占總耕地面積的92%，從而使荊門市成為全國五十個商品糧生產(chǎn)基地縣市之一。然而，近年來，荊門區(qū)域卻頻遭旱災(zāi)，成災(zāi)程度十分嚴(yán)重，其根本原因在于原有的水利系統(tǒng)被破壞，相互孤立的水利設(shè)施抗旱能力差。
3、農(nóng)田水利的準(zhǔn)公共物品性
農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共物品主要源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。農(nóng)田水利的系統(tǒng)性表明，農(nóng)田水利難以做到有效排他；農(nóng)田水利的特殊性表明，農(nóng)田水利受自然因素影響極大，無法通過市場來有效供給（或市場供給導(dǎo)致低效益）。農(nóng)田水利的有效性在于它的系統(tǒng)性，而系統(tǒng)性表現(xiàn)在單個水利工程構(gòu)成的系統(tǒng)性和灌區(qū)水利工程之間構(gòu)成的系統(tǒng)性兩方面。除非是小型機(jī)臺、堰塘和機(jī)井，一般水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)均無法為單一主體所壟斷。
以泵站為例，泵站可能為國家或集體所有，但泵站附屬設(shè)施如渠道尤其是毛渠，泵站管理單位是沒有能力去維護(hù)的。實行生產(chǎn)責(zé)任制后，農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)，沒有農(nóng)戶的同意（或沒有相關(guān)補(bǔ)償措施）便不能侵占或損害農(nóng)戶的土地使用權(quán)，而若渠系得不到有效維護(hù)，泵站灌溉可能難以實行。人民公社時期水利工程能有效發(fā)揮作用，其奧秘就在于水利工程管理單位與相關(guān)的社隊形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護(hù)機(jī)制，目前的困境在于，水利工程管理單位與相關(guān)的用水者缺乏共同維護(hù)機(jī)制，這種機(jī)制若要建立，水利工程單位就不可能是一個外在于用水者的企業(yè)。由此，為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)的水利工程單位，很難真正作為一個市場化的主體而存在；用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源，也難以成為一般意義的商品。另外，農(nóng)業(yè)灌溉受自然因素影響極大，收益與風(fēng)險均完全無法確定，因此，農(nóng)業(yè)灌溉既具有公共性，又不能完全市場化，它只能是準(zhǔn)公共物品。
4、中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性
非均衡是中國社會發(fā)展的重要特征之一。正如徐勇所說，在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、歷史悠久的國度里，政治社會狀況異常豐富和復(fù)雜。在國內(nèi)的不同地方、不同社會組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處，更有著不少的具體差別，表現(xiàn)出非等同性、非一致性的非均衡特點。可以說，世界上沒有哪一個國家內(nèi)部的政治非均衡性有中國這樣突出。不僅在政治上，而且在經(jīng)濟(jì)、社會、文化上，中國社會發(fā)展的非均衡性也十分突出，非均衡性成為當(dāng)下中國社會發(fā)展的一個總體性事實。
具體來說，中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性突出表現(xiàn)在如下幾方面：第一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。胡鞍鋼曾用“一個中國，四個世界”來形象描述這種地區(qū)發(fā)展差異。第二、社會、文化在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的特征。第三、不同區(qū)域受自然條件的約束，其生產(chǎn)方式、作物類型、市場化程度差異極大。第四、農(nóng)民的組織化受自然條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域文化、市場化程度等方面的影響而表現(xiàn)出異常復(fù)雜的情形。在較為封閉的區(qū)域，因為市場化程度較低，傳統(tǒng)資源保存較好，鄉(xiāng)村社區(qū)通過傳統(tǒng)方式將農(nóng)民組織起來；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的區(qū)域，市場成為連接人們的紐帶；在傳統(tǒng)已經(jīng)消失，市場化程度較高，但又缺乏鄉(xiāng)村工業(yè)的區(qū)域，農(nóng)民處于原子化狀態(tài)。中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性要求人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時應(yīng)立足于不同區(qū)域的實際情況，切不可迷信某一種理論和某一種制度。
5、農(nóng)村社會穩(wěn)定和中國的糧食安全
我國是一個水資源分布極不平衡的國家，治水一直是國家管理和社會生產(chǎn)與生活的重要事務(wù)。圍繞治水，國家與鄉(xiāng)村社會、不同區(qū)域、村莊之間以及農(nóng)民之間形成的糾紛，容易誘發(fā)其他矛盾，危及社會穩(wěn)定，這在歷代古籍、碑文中亦多有記載。新中國成立之初，毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，正是基于他借鑒歷史經(jīng)驗做出的一個英明的治國戰(zhàn)略決策。人民公社時期大修水利，由于很多水利工程跨縣、跨公社、大隊或生產(chǎn)隊，也引發(fā)了許多糾紛，有些糾紛至今仍未解決。農(nóng)村實行生產(chǎn)責(zé)任制后，水利糾紛更是司空見慣，有些甚至導(dǎo)致惡性事件。水利糾紛的產(chǎn)生，說到底，是因為土地資源和水資源短缺，水利設(shè)施不完善造成的。在土地資源和水資源短缺無法緩解的背景下，隨著人口增長、城市擴(kuò)張以及工占農(nóng)水，水利糾紛將不可避免地變得更加尖銳、頻繁和復(fù)雜，解決不好，容易引發(fā)鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定。
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農(nóng)業(yè)，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率，是保證中國糧食安全的有效措施。1949年以來，我國一直致力于增加可灌溉面積，使糧食生產(chǎn)取得長足發(fā)展。另外，在影響我國農(nóng)業(yè)的諸多自然災(zāi)害中，以旱災(zāi)最為嚴(yán)重。尤其是近年來，我國干旱影響范圍大，持續(xù)時間長。2004年，南方許多省份發(fā)生了冬春連旱和秋冬連旱，全國農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積17255千公頃，其中成災(zāi)面積7951千公頃，因旱損失糧食231億公斤，造成直接經(jīng)濟(jì)損失315億元。2005年，南方部分地區(qū)又發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)。旱災(zāi)的頻發(fā)及成災(zāi)程度嚴(yán)重威脅著我國的糧食安全。我國是人口大國，糧食安全問題是國家發(fā)展戰(zhàn)略問題，必須立足依靠自身力量來解決。這是農(nóng)田水利制度安排始終必須緊扣的最為重要的前提。
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